El Estado benefactor, ¿garante de la seguridad social?

Se necesita una política social apropiada que afronte las presiones estructurales: Tina Mäkinen

Hoy día el Estado benefactor se ha erigido en protagonista de un gran debate en cuanto a su papel como garante de la seguridad social. Su funcionamiento ha sido observado desde diferentes aristas, considerando diversas variables.

n los primeros análisis comparativos o estudios de primera generación, como lo cataloga Tiina Mäkinen,* el Estado de bienestar fue examinado desde el punto de vista de los factores políticos, en el cual la importancia de una necesaria condición previa para la existencia del Estado benefactor era la toma de decisiones políticas, demostrando que el nivel del gasto social refleja el compromiso contraído por el Estado respecto del bienestar. Esto supuso que los países con un nivel de gasto más elevado conducían a una protección social más integral.

Los llamados análisis de segunda generación dentro de los estudios comparativos del Estado benefactor centran su atención en los instrumentos y los medios productores de bienestar. Este tipo de análisis creó distintas tipologías del Estado benefactor, que lo clasificaron según el grado de beneficios, los criterios de elegibilidad, el carácter universal o residual de la política social, la igualdad entre los sexos, el compromiso de pleno empleo y demás.

Aunque en su momento estos análisis fueron efectivos para explicar el funcionamiento del Estado de bienestar, actualmente se ha recurrido a la evaluación de los resultados que los diversos regímenes han originado en términos de tasas de pobreza, derechos sociales e igualdad de ingresos.

Con los estudios denominados de tercera generación se plantea que lo esencial para determinar el funcionamiento del Estado de bienestar es el éxito logrado en relación con las tasas de pobreza y la desigualdad de los ingresos, y no el esfuerzo de protección.

Este último enfoque concentra los resultados obtenidos con cierto nivel de gastos y con las reglas en materia de elegibilidad, lo cual ofrece una imagen más completa de cómo funciona el Estado benefactor.
Tiina Mäkinen examina los vínculos entre el esfuerzo, los instrumentos y los resultados de la protección social, el desarrollo de la pobreza y las transferencias de ingresos en los pueblos de la OCDE clasificados dentro de los mismos modelos de Estado de bienestar. Para ello se procede a utilizar diferentes modelos con el fin de comprobar si es preciso emplearlos como herramienta analítica en la investigación comparativa.

También se busca definir cómo influyen los cambios estructurales sobre la pobreza y la transferencia de ingresos.

Para llevar a cabo el estudio comparativo se hace una clasificación de modelos de Estado de bienestar con base en los papeles relativos desempeñados por la familia, el Estado y el mercado como generadores de bienestar:

Modelo de Seguridad Social Básico. Los países con este modelo son Canadá, Reino Unido y Estados Unidos.
Modelo Selectivo. Se maneja bajo el principio "sacar al rico para dar al pobre". Entre las naciones que lo siguen se encuentra Australia.

Modelo Corporativista. Otorga más a quienes ya tienen ingresos elevados. Pueblos que lo han adoptado: Bélgica, Francia, Alemania, Luxemburgo y Países Bajos.

Modelo Abarcativo. Brinda cobertura universal y alto nivel de prestaciones. Pertenecen a este modelo: Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega.

Resulta importante estudiar cómo influyen los cambios estructurales sobre la pobreza y las transferencias de ingresos en estos modelos. Por ejemplo, cuanto más alto sea el porcentaje de personas de edad, de trabajadores desocupados, de padres o madres solos al frente del hogar y de hijos a cargo en cualquiera de estas categorías, mayores serán los insumos que requiera un gobierno para conseguir un elevado nivel de igualdad de las transferencias y de los impuestos posteriores.

Debemos subrayar el efecto de los cambios económicos sobre la política social. Algunos estudios señalan que cuando la economía está en auge es más fácil hallar recursos extraordinarios para aumentar la parte del Producto Interno Bruto (PIB) destinada al gasto social. Otro punto de vista plantea que durante periodos de recesión la proporción del PIB asignada al gasto social sube de forma automática, independientemente de los recortes de seguridad social aplicados. Los problemas económicos que ha debido enfrentar el Estado benefactor se identifican usualmente en términos de desempleo; por consiguiente, la crisis del Estado benefactor es calificada como una crisis de desempleo.

Además del factor económico, las cargas demográficas son decisivas para el futuro del Estado de bienestar. La combinación de una baja fecundidad con una expectativa de vida más larga ocasiona pesadas tasas de dependencia. Se dice que el problema de envejecimiento de la población deriva principalmente de las tasas de natalidad. A menudo se teme que el empleo femenino ponga en peligro la fecundidad y agrave así la crisis del envejecimiento. No obstante el Estado benefactor entraña una diferencia crucial, porque el empleo de las mujeres combinado con niveles de fecundidad relativamente altos es posible si se dispone de servicios sociales y de generosas reglas en materia de licencia. Estas cargas demográficas pueden dividirse en dos partes: el envejecimiento de la población, la cual presiona sobre la política de las pensiones, y tanto los niños como las mujeres se vuelven más exigentes en cuanto una política familiar.

Pero estos factores no siempre influyen con efectos negativos, como se puede explicar lo relativo al caso de la pobreza previa a las transferencias de ingresos. Esto se ha podido demostrar según estudios efectuados en los pueblos de la OCDE. Por ejemplo, en Estados Unidos y Australia los niveles de pobreza se mantienen relativamente bajos, pues el ahorro personal en los fondos de pensiones privados constituye una importante fuente de ingresos entre las personas de edad; caso contrario en las naciones en que dominan los regímenes públicos de pensiones, donde la pobreza previa a las transferencias es mucho mayor. Lo anterior se presenta en los Países Bajos, Suecia, Bélgica, Finlandia, Alemania y Dinamarca, ya que en ellos las muy generosas tasas de reemplazo ofrecidas por las pensiones contribuyen a una situación en la que muchos futuros jubilados no ahorran para su vejez porque prevén que percibirán pensiones públicas adecuadas.

Aunque resulta interesante llevar a cabo un análisis comparativo de los distintos Estados de bienestar vemos que, en definitiva, no todas las naciones con idéntico modelo social reaccionan de igual manera a las variables citadas. Por ello usar el Estado de bienestar para examinar la expansión de la pobreza y la transferencia de ingresos no constituye un marco de referencia idóneo, pero sí puede ser un parámetro para identificar la eficiencia con que tal o cual país con determinado modelo de Estado de bienestar puede erradicar los problemas que aquejan a la sociedad, mediante la elaboración de una política social apropiada que afronte las presiones estructurales y los efectos que de ella se deriven.

· Mäkinen, Tiina. "Presiones estructurales, política social y pobreza". Revista Internacional de Seguridad Social, Vol. 52, 4/99, Asociación Internacional de Seguridad Social, AISS, Argentina, 1999.